Ключевые слова: Съезд «Первоуральск 2016»

И. А. Бабошко. Ограничение доступности алкоголя на местном уровне в Российской Федерации

30 октября 2015 года

Бабошко Илья Андреевич

Телефон: 89824130180

Электронная почта: 330180@mail.ru

Аннотация: в данной статье рассмотрены пути реализации ограничения доступности алкоголя на местном уровне в Российской Федерации. Дан анализ существующих законодательных норм, ограничивающих доступность алкоголя, описан вариант системной общественной работы по ограничению доступности алкоголя в рамках существующего законодательства. Рассмотрены формы реализации общественного самоуправления в целях выражения социального заказа общества на трезвость и приведения данного заказа к реализации права местного запрета на продажи алкоголя. Сделан вывод о готовности трезвеннических общественных движений возглавить процесс выражения социального заказа на трезвость перед властью, а также рассмотрен вариант реализации права местного запрета в рамках существующего законодательства.

Ключевые слова: трезвость, закон, право, алкоголь, запрет, самоуправление, власть, народ, общество.

---

Исторически ограничение доступности алкоголя в России имело различные формы: от народных антиалкогольных бунтов до юридически оформленного права местного запрета.

Право местного запрета — право трудящихся самостоятельно решать вопрос о существовании питейных заведений в районе их проживания, в местах трудовой деятельности или вблизи от них. В нашей стране это право впервые было предоставлено сельский обществам в мае 1885 г., в связи c чем началось второе отечественное трезвенное движение, выразившееся в массовое закрытии кабаков. Быстрое отрезвление Руси было прорвано введением царской винной монополии (1895) и ограничением права местного запрета. В марте 1914 г. ограничения сняли, что вызвало третье трезвенное движение, которое через полгода завершилось установлением в стране трезвости. В 1927 г. Советское правительство предоставило трудящимся право закрывать питейные заведения, в 1929 г, подтвердило его. Оно имело ограничения, пользовались им редко, затем о нем забыли, после войны было отменено[1].

Основным законом, регулирующим оборот алкоголя в современной России, является закон №171-ФЗ от 22.11.1995, в котором, начиная с 2011 года установлено право субъектов РФ ограничивать продажи алкоголя вплоть до полного запрета, а муниципальным властям дано право в рамках постановления Правительства РФ №1425 от 27.12.2012 устанавливать ограничение на продажу алкоголя вокруг ряда социальных учреждений, организаций. Законом №171-ФЗ установлены также и ряд общих для всех субъектов РФ федеральные ограничения на оборот алкоголя, к примеру, запрет на продажу алкоголя по времени с 23 часов вечера до 8 утра, которые могут быть усилены законами субъектов РФ.

Усилия трезвеннического движения по ограничению доступности алкоголя в рамках закона в настоящем могут быть сосредоточены в двух направлениях:

1. Требование соблюдения действующего законодательства, регулирующего оборот алкоголя;
2. Требование усиления действующего законодательства, регулирующего оборот алкоголя, вплоть до полного запрета.

Требование соблюдения действующего законодательства, регулирующего оборот алкоголя, должно носить под собой системную основу, подразумевающую:

1. Регулярный мониторинг торговой сети, реализующей алкоголь по факту, пример подобного мониторинга можно наблюдать на сайте trezvmap.ru;
2. Анализ правонарушений и другой полезной информации, путем изучения и выделения необходимой информации из открытого реестра лицензий (http://map.alcolicenziat.ru/ , http://fsrar.ru/licens/reestr) на розничную продажу алкоголя (Рис. 1, 2), единого государственного реестра юридических лиц (Рис. 3);
3. Обращения в правоохранительные органы с указанием конкретных фактов нарушения норм закона, влекущих за собой установленную законом меру ответственности (Таблица 1);
4. Участие в контрольных мероприятиях с полицией, результатом которых будет являться, как правило, составление протоколов об административных правонарушениях с изъятием алкоголя и направлением дела в суд для назначения штрафа и конфискации изъятого алкоголя.

Рисунок 1.

Рисунок 2.

Рисунок 3.

Таблица 1. Нормы закона, ограничивающие продажи алкоголя и мера ответственности в случае нарушения закона

Норма закона	Мера ответственности
п.2 ст.16  № 171-ФЗ от 22.11.95, ограничивающий розничную продажу алкогольной продукции: запрещена продажа алкогольной продукции на остановочных пунктах общественного транспорта (в т.ч. пива), на автозаправочных станциях (в т.ч. пива), в нестационарных торговых объектах (в т.ч. пива)	КоАП РФ Статья 14.16. Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе. ч.3. Нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой. ч.2 ст.14.1 КоАП РФ (в отношении индивидуальных предпринимателей, допустивших нарушения закона (продажа алкоголя без лицензии), по (в соответствие с п.15 Постановления Пленума ВАС РФ №47 от 11.07.2014)) Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), — влечет наложение административ-ного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на должностных лиц — от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.   КоАП РФ Статья 27.10 или 27.14 Изъятие или арест вещей или товаров, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения (только полиция). Конфискация производится по решению суда.   ГК РФ Статья 61 Ликвидация юридического лица при неоднократном нарушении закона по решению суда.
ст.18 № 171-ФЗ от 22.11.95 (в редакции от 18.07.2011), ограничивающая розничную продажу алкогольной продукции: запрещена продажа алкогольной продукции без специального разрешения (лицензии)
п.2 ст.16  федерального закона от 22.11.95 N 171-ФЗ, решения муниципальных органов власти Не допускается продажа алкогольной продукции: — на расстоянии от детских, образовательных организаций, объектов спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов, аэропортов и иных мест массового скопления граждан и мест нахождения источников  повышенной опасности, объектов военного назначения. Конкретное расстояние устанавливается решением муниципальных органов власти с приложением схем, прилегающих территорий, на которых запрещена продажа алкоголя по каждому социальному объекту.
п.2 ст.16  № 171-ФЗ от 22.11.1995 (в ред. от 21.07.2011), ограничивающий розничную продажу алкогольной продукции: запрещена продажа алкогольной продукции (в т.ч. пива) несовершеннолетним.	КоАП РФ ч.2.1 ст.14.16 Розничная продажа несовершеннолетнему алкогольной продукции, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей; на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.   УК РФ Статья 151.1 Розничная продажа несовершеннолетним алкогольной продукции, если это деяние совершено неоднократно, — наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо исправительными работами на срок до одного года с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.   п.3 ст.20 N171-ФЗ Является основанием для аннулирования лицензии во внесудебном порядке по решению ФС РАР, согласно постановления Правительства РФ №824 от 14.08.2012
п.5 ст.16 № 171-ФЗ от 22.11.1995 (в ред. от 18.07.2011) Не допускается розничная продажа алкогольной продукции (в т.ч. пива) с 23 часов до 8 часов по местному времени, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли. В настоящее время большей частью субъектов РФ установлены дополнительные ограничения на продажу алкоголя по времени[2]	КоАП РФ Статья 14.16. Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе.   п.3. Нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции  – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой.   п.3 ст.20 N171-ФЗ Является основанием для аннулирования лицензии во внесудебном порядке по решению ФС РАР, согласно постановления Правительства РФ №824 от 14.08.2012

Обращения могут подаваться устно при личном приеме, по телефону, письменно через почту, факс или регистрацию обращения в канцелярии, либо электронным способом через формы на сайте или на электронный адрес.
Обращение может быть личным или коллективным, если оформить к нему подписной лист.

При подаче обращения необходимо помнить:

• В обращении обязательно должны быть указаны фамилия, имя, отчество полностью, адрес для ответа, дата, подпись (если обращение письменное) отправителя, наименование адресата;
• Для себя необходимо вести учёт даты отправки, номера и даты регистрации обращения, которые необходимо уточнять в канцелярии того или иного ведомства;
• Ответ на ваше обращение поступит не позднее 30 дней;
• Обращение в правоохранительные органы с описанием конкретных нарушений закона дает право правоохранителям проводить внеплановые проверки правонарушителей.

Хорошей практикой также является учёт и анализ судебных решений (Рис. 4), тексты которых, в обезличенной форме, в настоящее время доступны на сайтах мировых судей или других судов.

Рисунок 4.

Требование усиления действующего законодательства, регулирующего оборот алкоголя в современной России, неразрывно связано с правом народа, установленным Конституцией РФ, осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В настоящем в сельских местностях ряда регионов России – Республике Саха-Якутия[3], Республике Тыва[4], Чукотском АО[5] реализация права местного запрета вплоть до полного запрета продажи алкоголя осуществлялась путем народного волеизъявления, высказанного на сельских сходах, через решения сельсовета, и приобретало законную силу в соответствующих законах и постановлениях субъектов РФ. На уровне муниципальных образований, субъектов РФ решения о полном запрете продаж алкоголя практический отсутствуют, однако, по факту на территории Республики Ингушетия согласно данным реестра Росалкогольрегулирование не выдано ни одной лицензии на розничную торговлю алкоголем, в Республике Саха (Якутия) на уровне закона продажа алкоголя разрешена только в специализированных магазинах. В большинстве же других субъектах РФ, кроме дополнительных ограничений по времени, эффективные решения по ограничению продаж алкоголя отсутствуют. В большинстве случаев требование трезвеннического движения в современной России о полном запрете или ограничении продаж алкоголя в рамки специализированных магазинов, расположенных за пределами населенных пунктов, сталкиваются с игнорирование властей со ссылкой, как правило, на защиту прав предпринимателей и потребителей.

На местах чиновники и депутаты не сильно-то болеют за народ, о чем говорит потеря интереса людей к своим депутатам, более 70% населения не знают своих депутатов [6]. Для активистов трезвеннического движения позиция большинства действующих ныне депутатов в большинстве своем по ограничению продаж алкоголя очевидна. Делать ставку на добрую волю депутатов ни местного, ни федерального уровня, без ярко выраженного социального заказа на трезвость со стороны общественности практически бесполезно. Перед трезвенническим движением России встает вопрос о том, как оформить социальный заказ на трезвость, чтобы он был воспринят лицами, принимающими решение, должным образом, не имея при этом своих представителей во власти?

Прежде всего, необходимо иметь представление о структуре, вложенности и иерархичности власти. В Российской Федерации различают муниципальный уровень и государственный, разделяющийся в свою очередь на федеральный уровень и уровень субъект РФ. Законы муниципального уровня не могут противоречить законам уровня субъекта РФ и федеральным законам. Т.е. согласно действующего законодательства нельзя требовать установить полный запрет на продажу алкоголя на муниципальном уровне, если это право закреплено федеральным законом за субъектами РФ. В настоящий момент на муниципальном уровне постановлением Правительства РФ №1425 от 27.12.2012 дана только одна возможность ограничивать продажу алкоголя: путем установления размеров прилегающих территорий вокруг школ, детских садов, больниц и других социальных объектов, на которых не допускается продажа алкоголя.

Для выражения народного социального заказа на трезвость и осуществления права местного запрета необходимо понимание законных форм выражения власти народа. Рассмотрим минимальную триаду этих форм, необходимую для осуществления права местного запрета, в порядке от малоэффективных и простых до эффективных и сложных:

Первая, самая простая, которой активисты трезвеннического движения пользовались и не раз – это обращение (заявление, жалоба) в рамках закона №59-ФЗ от 02.05.2006. К чему обязывают наши обращения к депутатам, чиновникам любого уровня? К ответу в 30-тидневный срок и больше ни к чему. Как показывает практика для большинства депутатов обращение, даже с множеством подписей, не причина засучить рукава – «разовая акция», которую можно и проигнорировать, отписаться. Однако, безусловно писать обращения, как и ходить на личный приём надо, хотя бы для того, чтобы видеть какого мнения по тому или иному вопросу ответственные лица, добиваясь вынесение рассмотрения вопрос ограничения оборота алкоголя.

Вторая, более сложная, но более эффективная форма – возможность выдвижения правотворческой инициативы, т.е. предложение неких поправок в существующие законы в виде законопроектов или целых законопроектов. Юридическое право населения на местном уровне выступать с правотворческой инициативой обеспечено статьей 26 закона №131-ФЗ от 06.10.2003. Для того чтобы осуществить выдвижение такой инициативы, требуется подготовить соответствующий законопроект, написать пояснительную записку к нему и собрать «жесткие» подписи с серией, номером паспорта подписантов в поддержку. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Например, в г. Сургуте (население 320 тыс.) нужно собрать подписи в количестве 4500.

В ряде субъектов РФ основным законом данных субъектов РФ (Конституцией, Уставом) правом правотворческой инициативы наделены граждане. Так, к примеру, для выдвижения народной инициативы на региональном уровне по ХМАО-Югре (население 1,5 млн), в поддержку необходимы 20 тыс. подписей граждан, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом. Сроки сборов подписей в поддержку народной инициативы, как правило, неограниченны.

К чему обязывает выдвинутая гражданами правотворческая инициатива? Прежде всего, к тому, что данный вопрос, если он находится в юрисдикции коллегиального органа управления, будет включен в повестку заседания законодательного собрания (совета) города или субъекта РФ. По этому вопросу будут обязаны голосовать депутаты. Появление такого вопроса в повестке неизбежно привлечет внимание СМИ. Разумеется, результаты голосования по правотворческой инициативе могут оказаться противоположными мнению граждан, выступивших с этой инициативой. В результате положительное решение не будет принято. В таком случае активистам трезвеннического движения дает моральное право воспользоваться более сложной формой продвижения народной инициативы.
Третья, самая сложная, но и самая результативная форма – это проведение референдума, к которому надо готовиться очень тщательно. Все предыдущие возможности, в случае их неудачи – есть лишь этапы подготовки к этой форме выдвижения народной инициативы. Заявка на проведение референдума потребует сбора в 3-4 раза большего количества подписей, нежели выдвижение правотворческой инициативы. К тому же, сбор подписей ограничен 20-30 днями. В день голосования явка граждан должна быть более 50%, чтобы решение было принято. На стадии подготовки заявки на проведение референдума городского масштаба, об этом сразу же, в начале процесса, докладывают губернатору, если референдум уровня субъекта РФ – докладывают Президенту РФ.

К чему обязывает положительный итог голосования на референдуме? К обязательности исполнения всеми ветвями власти решения народа! Неисполнение воли народа, выраженной на референдуме, в установленный срок (3 месяца для муниципального уровня), является основанием для отстранения от власти соответствующего должностного лица.

Помимо приведенных выше форм самоуправления для признания социального заказа на трезвость можно рассмотреть вспомогательные формы:

1. Опрос граждан, установленный, как форма местного самоуправления, статье 31 федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003. Опрос граждан может быть инициирован представительным органа муниципального образования или главой муниципального образования — по вопросам местного значения. Также необходимо учитывать, что результаты опроса носят лишь рекомендательный характер.
   На уровне субъекта РФ также встречается возможность инициирования консультативных опросов населения. С предложением воспользоваться данной формой учета мнений граждан может выступать инициативная группа граждан, но инициирование опроса находится в руках руководителя или законодательного органа субъекта РФ. В виду того, что результаты опроса носят для властей лишь рекомендательный характер, а инициирование опроса полностью зависит от решения властей, данная форма самоуправления в деле борьбы за народную трезвость может быть использована активистами трезвеннического движения лишь, как предложения в ответ на сомнения властей в поддержке «трезвых» инициатив среди населения.
2. Территориальное общественное самоуправление, установленное, как форма местного самоуправления, статье 27 федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Органы территориального общественного самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Активисты трезвеннического движения могут обращаться к органам существующих территориальных общественных самоуправлений с просьбой рассмотреть и внести в местные законодательные органы законопроект, к примеру, увеличивающий расстояние прилегающих территорий к школам, больницам и другим социальным объектам, на которых не разрешается продажа алкоголя. Территориальное общественное самоуправление №5 г. Сургута в 2015 годы впервые в истории города вынесло на обсуждение Думы г. Сургута вопрос в виде законопроекта, предусматривающего постепенное расширение прилегающей территории вокруг школ и детских садов, на которой не разрешена продажа алкоголя, однако на очередном заседании Думы, депутаты практически единогласно проголосовали против данного законопроекта.[7]

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что существующие нормы закона, ограничивающие продажи алкоголя, не дают инструмента для реализации права местного запрета. На данный исторический момент в России социальный заказ на трезвость властью в явном виде не осознается, а трезвенническое движение, как заинтересованный субъект, донести этот заказ в явной общественно выраженной законной форме не может, встречая, как сопротивление лиц, заинтересованных в увеличении доступности алкоголя, так и, обладая малой собственной осведомленности о формах самоуправления. Факторы, способствующие такому обстоятельству дел, несколько:

• Использование в практике трезвеннического движения лишь малоэффективной формы самоуправления – обращение граждан;
• Незнание и неподготовленность к практическому осуществления иных форм общественного самоуправления(правотворческой инициатива, референдум) активистами трезвеннического движения;
• Отсутствие во власти представителей трезвеннического движения.

Социальный заказ на трезвость в конечном итоге должен реализоваться в предоставлении народу права местного запрета, т.е. так как это понималось первоначально, в праве людей самостоятельно «решать вопрос о существовании питейных заведений в районе их проживания» и это решение должно иметь силу закона. В рамках существующего законодательства теоретически реализация этого права возможна на уровне территориально общественного самоуправления, если данные полномочия будут им переданы муниципальной или государственной властью уровня субъекта РФ. Исторический опыт говорит, что право местного запрета, неминуемо повлечет за собой и повсеместный запрет на продажу алкоголя, т.е. принятие «сухого закона», как закономерный итог выражения поэтапно установившейся морали трезвости в стране.

Литература

1. Г.А. Шичко, Маленький словарь трезвенника, Ленинград, 1984г.
2. http://base.garant.ru/57746446/
3. http://республика-саха-якутия.рф/stati/raznoe/60-syol-jakutii-objavili-sebja-territori.html
4. http://trezv.su/news/russia/sfo/tuva/1455.shtml
5. http://chukot.er.ru/news/2013/11/28/v-ilirnee-vveden-suhoj-zakon/
6. http://www.kremlin.ru/events/president/news/21097
7. http://ura.ru/news/1052201099